關于深入推動城市管理執法體制改革的實行意

《關于深入推進城市管理執法體制改革的實行意見》政策解讀

1、《關于深入推動城市管理執法體制改革的實行意見》出臺背景和進程

2015年12月，中共中央、國務院印發《關于深入推動城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37號，以下簡稱《指導意見》），這是當前和今后一個時期推進城市管理執法體制改革、改進城市管理工作的綱領性文件。2016年4月5日，自治區黨委深改組民主法制領域和社會體制改革專項小組（以下簡稱專項小組）第八次會議對城市管理執法體制改革提出了兩步走的思路：即先出臺《廣西城市管理執法體制改革工作方案》（以下簡稱《工作方案》），再出臺《關于深入推動城市管理執法體制改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），并明確了改革方案步驟、改革目標方向、重點任務和時間節點。

按照專項小組第八次會議精神，自治區住房城鄉建設廳、編辦、法制辦采取實地調研、召開會議、發函咨詢等方式摸清了全區城市管理執法體制基本情況、存在的困難和問題和相干意見建議；通過考察學習、溝通交流、專題匯報進一步了解中央關于城市管理執法體制改革的最新動態和要求，加強了對改革政策的掌控和地方實際情況的掌握，這為推動城市管理執法體制改革奠定了基礎。2016年6月，南寧、柳州、北流3個城市的城市管理執法體制改革試點工作正式啟動，于2016年12月底結束。經檢查評估，形成了《城市管理執法體制改革試點工作情況報告》。

2016年9月底，自治區黨委辦公廳、政府辦公廳印發了《廣西城市管理執法體制改革工作方案》（廳發〔2016〕22號），從13個方面明確了當前城市管理執法體制改革的41項重點任務及分工、完成時限。其中制定城市管理執法體制改革實行意見是重點任務之一。根據改革試點經驗和各單位提交的改革措施及實施建議等，自治區住房城鄉建設廳、編辦、法制辦起草了《實行意見》，并經征求意見、合法性審查、專家評審、專項小組審議、政府審簽、深改組審定、黨委審定后，于2017年11月16日正式印發。

2、《實行意見》的指導思想

《實行意見》的指導思想是：全面貫徹落實黨的十九大和中央城鎮化工作會議精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時期中國特色社會主義思想為指點，緊緊圍繞統籌推動五位一體總體布局和協調推動四個全面戰略布局，牢固建立新發展理念，以城市管理現代化為指向，以理順機制體制為途徑，以城市管理執法體制改革為城市發展方式轉變的重要手段，與簡政放權、放管結合、優化服務、轉變政府職能、創新執法理念、規范行政權力運行等有機結合，堅持以人為本、依法治理、源頭治理、權責一致、調和創新的原則，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理，增進城市運行高效有序，實現城市讓生活更美好

黨的十九大是在全面建成小康社會的決勝階段，中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期召開的一次十分重要的會議，會議總結了5年來黨和國家事業獲得歷史性的成績，發生了歷史性變化，確立了習近平新時期中國特色社會思想的歷史地位，提出了新時期堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，對新時代推進中國特色偉大事業和黨的建設新的偉大工程，作出了全面的部署。這也是我們改革城市管理執法體制，改進城市管理工作的根本遵守。黨的十九大對深化依法治國實踐、深化機構和行政體制改革等方面作出了明確要求。城市執法體制改革是法治政府建設的重要內容，是行政體制改革的重要領域，是提高政府效能的重要舉措。推動城市管理執法體制改革，是貫徹落實黨的十九大精神的生動體現，是黨的十九大精神在城市治理方面的具體實踐。

3、《實行意見》的主要內容

《實施意見》明確了文本框架、主要內容和章節安排。《實行意見》內容分為六個部份，第一部分開門見山提出了城市管理執法體制改革的整體要求，包括指導思想、總體目標；第二部份明確了理順管理體制的主要任務，包括匡定管理職責、明確主管部門、界定執法范圍、綜合設置機構、理順執法關系；第三部份強調嚴格執法管理的具體措施，包括制定權責清單、規范執法制度、改進執法方式、推進科技強管；第四部份提出強化隊伍建設，包括優化執法氣力、嚴格隊伍管理、加強人才培養、規范協管隊伍；第五部分提出完善保障機制，包括健全法規規章、強化經費保障、加強司法銜接；第六部份提出加強組織領導，包括建立調和機制、明確工作、健全考核制度、嚴肅工作紀律、加強宣傳引導等措施。

4、需要重點說明的改革措施

《實行意見》聚焦城市管理執法體制改革。《實行意見》無論是題目和內容都聚焦城市管理執法體制改革，不觸及或少涉及城市管理，主要是考慮到《中共廣西壯族自治區委員會、廣西壯族自治區人民政府關于加強城市規劃建設管理工作的意見》（桂發〔2016〕18號）和《廣西壯族自治區黨委辦公廳、廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于展開美麗廣西宜居城市建設活動的實行意見》（桂辦發〔2016〕33號）等文件已經明確了全區城市管理的工作任務和要求，提出了具體措施。因此，《實施意見》主要圍繞城市管理執法體制改革展開，其中以下改革措施需要重點說明。

（一）匡定管理職責

這里主要講管理職責。《實行意見》沿用《指點意見》表述，明確了城市管理的主要職責和具體范圍。主要職責是指市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實行管理。這是大城管的職責，常常涉及地方政府若干個主管部門。具體實行范圍簡單概括為3+5模式，3是指市政公用設施運行管理、市容環境衛生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；5是指公共空間秩序管理、違法建設治理、環境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部份工作。3是改革的必選動作，5是改革的自選動作。針對自選動作，需要掌控三個原則：一是市、縣（市、區）人民政府依法確定的。依法就是要求依據法律法規規定、依照法定程序實行。2是與城市管理密切相干。三是需要納入統一管理的。值得注意的是，匡定管理職責主要講的是管理職責，不是執法職能，兩者不能混淆。

（2）明確主管部門

自治區層面：《實行意見》明確自治區住房城鄉建設廳為自治區城市管理工作的主管部門及其相干職責。2017年6月30日，自治區編委批復成立自治區住房和城鄉建設廳城市管理監督局，明確該局負責全區城市管理執法監督工作。

市、縣（市、區）層面：地方人民政府要明確城市管理主管部門，科學劃分城市管理部門與相干行政主管部門的工作職責。明確主管部門不是非要成立新的城市管理執法機構，只是強調改革中要在三定方案中明確本級唯一的城市管理部門，既可以是專門的城市管理部門，也可以是住房城鄉建設領域的某個部門承當城市管理主管職責。

鄉鎮層面：城市管理執法工作的主要區域是城市規劃區，是有可能覆蓋到鄉鎮區域的。從未來發展需要，結合當前正在開展的4所合一多所合一以及經濟發達鎮行政管理體制改革等，《實施方案》明確了鄉鎮城市管理執法工作的主管部門和相關要求。因為鄉鎮承當多項改革任務，要切實做好各項改革的政策銜接。

（3）界定執法范圍

這里主要講城市管理執法的范圍、集中行使的原則和劃轉途徑。

一是執法范圍。《指導意見》提出1+5，即住房城鄉建設領域的全部行政處罰權和環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管方面的行政處罰權。結合我區實際工作，充分采用自治區食品藥品監督局意見，《實行意見》刪減了食品藥品監管，因此《實行意見》明確的執法范圍是1+4。

2是集中行使原則。關于住房城鄉建設領域之外的行政處罰權相對集中是不是可集中由城市管理執法部門行使的問題。《實行意見》沿用《指導意見》表述，必須是與人民群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法、執法擾民問題突出、專業技術要求適合、與城市管理密切相干且需要集中行政處罰權的行政處罰權。

3是劃轉途徑。《指點意見》屬政策性文件，要將文件里的各項政策精準落地，必須在現有法律法規體系內兼顧解決。根據現有法律法規，實現行政處罰權相對集中行使的主要途徑有三條：1是依法依規展開行政處罰權相對集中，即根據《行政處罰法》第十六條規定。具體程序按《廣西壯族自治區人民政府關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作的通知》（桂政發〔2004〕16號）肯定的程序報自治區人民政府批準；2是地方立法。根據《立法法》規定，目前全區14個設區市均具有地方立法權；三是機構調整，主要依據是《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（國務院令第486號）相關規定。各市、縣人民政府要結合實際，穩妥選擇其中一個途徑，解決執法主體資格合法性問題。

（四）綜合設置機構

《實行意見》要求：市、縣（市、區）人民政府要依照精簡、統一、效能的原則，推動城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理職能，綜合設置城市管理執法部門。市政公用、市容環衛、園林綠化屬于城市管理的職責，必須與城市管理執法職能整合起來，交由一個部門來綜合行使。目前，一些城市的城市管理執法部門在城市管理和執法方面的綜合程度達不到改革要求，必須要加大整合力度，在職能劃轉的同時，編制、人員等同步劃轉。有條件的市、縣（市、區）可以建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制，也就是計劃、建設、管理等職能由一個部門綜合行使。

《實行意見》針對城市管理執法部門下設的城市管理執法隊伍的層級、稱謂予以規范和統一，市級統稱為支隊，縣（市、區）級統稱為大隊，街道統稱為中隊。而隊伍級別在《實行意見》中沒有明確，由地方各級政府自行肯定，原則上宜高不宜低。可參考當前主流級別：支隊為副處；大隊為正科；中隊為副科。

（5）理順執法關系

各設區市推行市一級或區一級執法，由設區市人民政府確定。推行市一級執法，市城市管理執法部門為全市執法主體，負責全市城市管理執法工作，可向城區、街道派駐執法大隊、中隊。推行區一級執法，城區城市管理執法部門負責本轄區城市管理執法工作，可向街道派駐執法中隊。縣（市）城市管理執法部門負責本縣（市）城市管理執法工作。市城市管理執法部門負責指點和監督所轄縣（市、區）城市管理執法工作。

《指點意見》只是明確要求執法重心下移，執法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例等，但沒有提出執法重心下移和適度提高比例的量化標準。廣西創新性地首次提出執法重心下移的量化標準，即不少于50%行政編制和不少于70%執法氣力（包括協管）下移，主要是充實一線執法氣力，更重要的是為了確保一線執法人員的執法資歷身份合法。由于行政編制執法人員可以同時履行行政處罰權和行政強迫權，事業編制執法人員只能實行行政處罰權但不能實行行政強迫權，協管人員無權執法。提出50%行政編制和70%執法力量（包括協管）比例，主要考慮1是為了體現重心下移和向基層傾斜；2是參考和鑒戒外省城市做法，例如：呼和浩特市將85%的執法隊伍充實到基層一線。

（六）優化執法氣力

1是公道設置崗位。要按照科學合理、精簡效能的原則，做到因事設崗、層次公道、分工明確、調和聯動，建立符合城市管理執法工作特點的執法崗位分類制度和等級制度，通過優化崗位結構比例和執法人員配置，滿足實際需要。2是明確科學確定城市管理執法人員的配備比例標準。斟酌是廣西14個市、70個縣的經濟發展水平、城市區域面積、流動人口狀況、執法工作特點及需要等不一，不適宜采取一刀切的方式在《實行意見》明確具體比例標準，因此將權利下放給地方人民政府，由其根據城市管理執法工作的實際，從長遠發展動身，科學肯定配備比例標準，并且在核定的編制數額內足額配備城市管理執法人員，確保城市管理執法隊伍具有充分的履職能力。一些經濟發達、城鎮化水平高、區域面積大、流動人口多、管理執法任務重的地區，可以適當調高執法人員配備比例。三是要兼顧解決執法人員身份和編制，確保城市管理執法主體資格和行政執法人員身份合法性。要研究提出分類解決當前執法人員身份編制問題：參公管理事業編制劃轉途徑、事業編制和工勤編制身份人員職業規范辦法等。摸索建立鼓勵制度，將協管工作滿一定年份、事跡突出的同志，經相干考試合格后納入正式編制。

（七）建立協調機制

根據《指導意見》科學劃分城市管理部門與相關行政主管部門的工作職責要求，各市、縣（市、區）人民政府要理順城市管理執法部門與相干行政主管部門的關系，建立健全城市管理執法部門與相關行政主管部門的公務合作和協助機制，科學界定部門職責界限。相干行政主管部門將行政處罰權和有關的行政強制措施權劃轉到城市管理綜合行政執法部門后，仍要依法履行行政確認、行政判決、行政監督檢查等行業主管部門職責。城市管理綜合行政執法部門承擔相干行政主管部門執法職權后，需要明確專職部門，密切加強與相干行政主管部門的政策調和和溝通聯系，增進行業管理與綜合執法相關信息和資源實時同享，確保城市治理科學高效。